Non sempre per sanare un abuso edilizio è necessaria la demolizione, alle volte è possibile anche la sanatoria automatica dell’irregolarità.
Prima di comprendere come sanare un abuso edilizio bisogna capire di cosa si tratta: l’abuso edilizio è una difformità nel campo dell’edilizia, un illecito penale, che è costituito dalla realizzazione di un intervento privo dello specifico permesso di costruire, privo della relativa autorizzazione e senza averne fatto comunicazione al Comune. In tal caso il Comune può quindi decidere di intervenire disponendo la demolizione del manufatto.
Anche un bagno costruito, ad esempio su una veranda, l’ampliamento di una stanza, la chiusura di un area aperta inizialmente coperta con una tettoia costituiscono un irregolarità ed un abuso edilizio. Ma non sempre per sanare l’abuso è necessaria la demolizione.
In alcuni casi è possibile regolarizzare l’irregolarità con una sanatoria automatica. Ma solo per i casi che prevede la Legge. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la 544 dell’11 gennaio 2023 ha analizzato un caso specifico acquisendo molta rilevanza.
Chi è responsabile dell’abuso?
Innanzitutto bisogna stabilire chi è il responsabile civile per la sanatoria dei vecchi abusi edilizi. Esistono infatti delle responsabilità che vanno accertate anche nel momento in cui, eventualmente, la sanatoria dei vecchi abusi edilizi non è possibile e si deve quindi procedere alla demolizione della costruzione.
È infatti proprio il responsabile dell’abuso edilizio che ha il compito di provvedere alla demolizione entro 90 giorni da quando riceve l’ingiunzione. Se non interviene con la demolizione, l’opera costruita viene acquisita gratuitamente dal Comune ed entra a far parte del suo patrimonio.
A questo punto interviene il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale, che, con una specifica ordinanza, provvede alla demolizione; un processo che può essere evitato soltanto se si adottano delle delibere consiliari, attraverso le quali l’opera viene dichiarata di interesse pubblico. E anche in questo caso non deve contrastare con gli interessi urbanistici ed ambientali di riferimento.
Ma vediamo insieme quali sono le tipologie di intervento edilizio suscettibili di sanatoria indicate dalla legge 326 del 2003 che rinvia all’allegato 1. Si tratta di sei tipologie di abuso.
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Le tipologie di abuso sanabile
L’allegato 1 distingue, tendenzialmente, le tipologie di opere abusive sanabili secondo una gravità decrescente; nel senso che l’ipotesi di abuso maggiore è quella del primo tipo per poi, man mano, venire a quelle aventi, generalmente, un minor impatto urbanistico/ambientale.
Nella tipologia 1 rientrano le opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Si tratta dell’ ipotesi più grave comprensiva delle opere realizzate in assenza di titolo o in difformità da questo e, comunque, non conformi alle norme urbanistiche sia al momento in cui i lavori furono iniziati sia al momento in cui la domanda di concessione in sanatoria deve essere presentata.
Nella tipologia 2 sono comprese le opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del d.l. 30 settembre 2003, n 269. Si tratta di quelle situazioni che, ove fosse stata recepita dal legislatore del Testo unico l’idea della cosiddetta “sanatoria giurisprudenziale”, sarebbero state sanabili con il semplice accertamento di conformità.
La tipologia 3 comprende le opere di ristrutturazione edilizia come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio. Qui parliamo di interventi che comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.
La tipologia 4 comprende opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio, nelle zone omogenee A di cui all’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444. Parliamo di interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi.
Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio; a differenza della tipologia che segue riguarda la realizzazione nelle le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi;
La tipologia 5 riguarda le opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio.
Come si accennava, la differenza tra tipologia 4 e tipologia 5 riguarda soltanto l’ubicazione poiché la numero 4 si riferisce ai centri storici (zone A). Entrambe riguardano gli interventi di restauro e di risanamento conservativo, cioè gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili.
Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio.
La tipologia 6 riguarda le opere di manutenzione straordinaria, come definite all’articolo 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume. E riguarda gli interventi di manutenzione straordinaria che consistono nelle modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso.
Pertanto, ricapitolando, il comma 26 prevede che, in relazione alle tipologie sopra riportate, sono sanabili:
- quelle indicate nei numeri da 1 a 3, nell’ambito dell’intero territorio nazionale, fatta esclusione per le opere realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (lettera e), del comma 27);
- quelle indicate nei numeri 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;
- quelle indicate nei numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro quattro mesi dall’entrata in vigore del d.l. 168/2004, con la quale andavano determinate la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio.
Stando alla dizione letterale della norma, dovremo avere che:
- nell’intero territorio nazionale, non soggetto a vincoli, la sanabilità è possibile solo per le ipotesi indicate ai punti da 1 a 3; quelli da 4 a 6 lo sono solo in virtù di legge regionale;
- nelle aree sottoposte a vincolo sono sanabili solo gli interventi minori da 4 a 6.
Le pratiche urbanistiche e la preesistenza
Il testo base a cui fare riferimento in materia di lavori edilizi è il d.p.r. 389/2001 che all’art.3 divide gli interventi edilizi in manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e anche ristrutturazione edilizia.
Per ognuna di queste tipologie di intervento la normativa può prevedere una semplice comunicazione oppure una vera e propria autorizzazione. Per la manutenzione ordinaria, di solito basta presentare una Comunicazione Inizio Lavori (CIL). In alcuni casi però il Comune richiede la presentazione di allegati tecnici per lo specifico tipo di intervento progettato.
Ora però prima di parlare delle varie pratiche finalizzate alla sanatoria di un abuso, è necessario che il tecnico verifichi la legittimità della preesistenza. Un tecnico infatti prima di presentare una Cila, Scia, o Permesso di Costruire è obbligato ad asseverare che il fabbricato su cui interviene è regolare dal punto di vista edilizio-urbanistico. Per verificare la legittimità della preesistenza, la prima cosa da fare è determinare quando è stato costruito l’immobile. Secondo le normativa nazionale, è obbligatorio richiedere al comune una licenza per costruire dall’entrata vigore della Legge n. 1150 del 17/8/1942. Prima di questa data, in molti comuni, la licenza era già prevista, come ad esempio, nel regolamento edilizio di Roma del 1934.
Quindi, per prassi, gli immobili realizzati prima del 1942 vengono legittimati dalla planimetria catastale d’impianto del 1939-1941. In quegli anni infatti venne fatto un censimento nazionale di tutti gli immobili e vennero prodotte le planimetrie di questi immobili, che permettono di dimostrare la loro presenza prima del 1942 e quindi non necessitano di licenza edilizia per essere legittimi.
Se l’immobile è stato realizzato dopo il 1942 bisogna richiedere il titolo abilitativo (licenza, concessione, permesso di costruire o Dia) e il progetto allegato con il timbro di approvazione del comune.
La legittimità va verificata anche visionando progetti presentati successivamente al primo come le varianti o interventi di ristrutturazione, ampliamento, modifiche interne. In questo caso bisognerà cercare la Dia o se interventi realizzati dopo il 2010 anche una eventuale Scia.
Nel caso di immobili sottoposti a richiesta di condono la legittimità viene garantita dalla concessione in sanatoria rilasciata dal comune. I condoni sono stati tre: nel 1985, 1994, 2003. In questo caso la verifica del progetto edilizio viene fatta guardando il catastale allegato alla richiesta di condono.
La Cila
La Cila è disciplinata dall’art. 6 bis del Testo Unico Edilizia, norma introdotto dall’art. 3 del Decreto Legislativo n. 222/2016. È la comunicazione di inizio lavori asseverata. La caratteristica particolare della categoria di interventi soggetti ad essa è la natura residuale.
La comunicazione è utilizzabile ogni volta che ci troviamo davanti ad un intervento che non può essere ricondotto alle ipotesi previste dall’art. 6 (attività edilizia libera), dall’articolo 10 (attività edilizia soggetta al rilascio preventivo del permesso di costruire) e dall’articolo 22 (attività edilizie sottoposte a segnalazione certificata di inizio attività – Scia). L’asseverazione altro non è che un’autocertificazione tramite cui il tuo tecnico si assume la responsabilità degli interventi da fare e che questi siano conformi alle norme vigenti.
Non è necessario che l’ufficio tecnico autorizzi i lavori e questi possono iniziare contestualmente alla comunicazione. La CILA da Comune a Comune può cambiare denominazione, quindi potresti trovarti di fronte a una CIAL, ma è la stessa cosa.
La Scia
La Scia è stata introdotta in Italia dal D.L. 78/2010, convertito in L. 122/2010 che ha riformulato interamente l’art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241. È la segnalazione certificata di inizio attività. Dopo la sua entrata in vigore, aprire un’attività di impresa è risultato più semplice.
La Scia va presentata per tutte quelle attività economiche soggette a verifica dei requisiti. In questo modo sostituisce la Dia (denuncia di inizio attività) e qualsiasi atto di autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta, domande per l’iscrizione in albi e ruoli.
Può presentarla presso il registro delle imprese della Camera di Commercio di appartenenza, chi vuole cominciare un’attività di installazione impianti, pulizia, facchinaggio, autoriparazione, agente di commercio, mediatore merceologico, mediatore immobiliare, mediatore marittimo, commercio all’ingrosso e spedizioniere. Oltra alla scia normale esiste anche la Scia inizio attività commerciale.
L’attività economica può cominciare dalla data della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività all’amministrazione competente, che avrà 60 giorni di tempo per effettuare i controlli e, in assenza dei requisiti indispensabili, richiedere all’impresa la rimozione degli effetti dannosi.
Permesso di Costruire
Consiste in un’autorizzazione amministrativa che sostituisce dal 2001 la licenza edilizia. Viene previsto dalla legge italiana ed è concesso dal comune. In questo modo si autorizza l’attività di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio. In linea di massima gli interventi di ristrutturazione di un certo rilievo e le nuove costruzioni sono soggette al rilascio del permesso.
Gli interventi che richiedono il Permesso di Costruire sono: gli interventi di nuova costruzione, le ristrutturazioni urbanistiche e quelle edilizie quando comportano modifiche volumetriche o cambi di destinazione d’uso. Ogni volta, quindi, che ci si trova di fronte a modifiche di una certa consistenza potrebbe essere necessario richiedere il Permesso di Costruire. In alternativa al permesso di costruire, è possibile richiedere la Dia, o Denunzia Inizio Attività. Si tratta di una domanda edilizia semplificata che non prevede il rilascio di un’autorizzazione ed è possibile dare corso ai lavori dopo 30 giorni, in mancanza di risposta da parte dell’Ente.
Alle autorizzazioni sopra descritte possono aggiungersene altre legate a specifiche caratteristiche dell’immobile su cui vuoi intervenire:
- La casa infatti potrebbe essere oggetto di un vincolo paesaggistico e, in questo caso, bisognerà premunirsi di una autorizzazione a parte.
- Se invece le modifiche interessano le strutture portanti, oltre che le autorizzazioni del Comune, bisognerà provvedere a farsi fare una verifica sismica e depositarla al Genio Civile.
- Infine, se il tuo intervento comporterà una modifica catastale dovrai darne comunicazione all’ Ufficio Territoriale del Catasto.
Il principio della doppia conformità
Il presupposto per poter presentare una pratica edilizia in sanatoria (dal Permesso di Costruire alla Comunicazione di Manutenzione Ordinaria) è il principio della doppia conformità. Perché un’opera sia sanabile è necessario infatti che rispetti sia la normativa vigente alla data di presentazione della pratica edilizia in sanatoria, sia la normativa vigente nel momento in cui è avvenuto l’abuso edilizio; questo comporta la conoscenza della legislatura storica sia nazionale che locale (regionale e comunale) risalente al momento in cui erano stati eseguiti i lavori senza idoneo titolo abilitativo. La dichiarazione di doppia conformità è dunque l’allegato ed il presupposto fondamentale per la presentazione della pratica.
La sanatoria edilizia (prevista negli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001) prevede che sia predisposta una dichiarazione di doppia conformità firmata dal tecnico abilitato (geometra, architetto, ingegnere).
Chiaramente, oltre alla dichiarazione di doppia conformità, la pratica di sanatoria dovrà essere corredata di elaborati grafici, documentazione fotografica e tutti gli adeguati documenti e autodichiarazioni (relazione igienico/sanitaria, abbattimento delle barriere architettoniche etc.), mentre non è prevista la comunicazione della ditta che aveva eseguito i lavori, pertanto risulta pacifico che non è possibile sfruttare alcuna detrazione fiscale nonostante la clientela spesso lo chieda. Inoltre, nel caso in cui siano stati modificati gli impianti, sarebbe necessario provvedere a far redigere la dichiarazione di rispondenza degli impianti da un tecnico o professionista competente ed eventualmente regolarizzare gli impianti non rispondenti.
La tolleranza del 2%
Un caso particolare riguarda tutte quelle sanatorie in cui l’abuso provoca un aumento di superficie o di volumetria che rientra all’interno della tolleranza del 2% prevista già dall’articolo 34 comma 2/ter del D.P.R. 380/2001 e confermata nel recente aggiornamento dello stesso testo unico: in tal caso non si configura alcun illecito edilizio ma si tratta di semplici tolleranze costruttive.
La dimostrazione del rispetto del 2% di tolleranza nei casi di villette indipendenti può risultare semplice, mentre nel caso di alloggi che sono stati ampliati e che fanno parte di un più ampio condominio occorrerebbe verificare il rispetto del predetto 2% riguardo all’intero condominio e non solo tenendo come riferimento la singola unità immobiliare che s’intende regolarizzare tramite la sanatoria, pur non avendo l’obbligo di dover sanare l’intero condominio (nonostante possa essere conveniente condividere le spese con gli altri condomini, se si potesse e se fosse il caso).
Quando l’ampliamento di SUL, Volume, altezza o altri parametri edilizio/urbanistici è superiore al 2% di tolleranza, invece, si è in presenza di un vero e proprio abuso edilizio da sanare per il quale si deve verificare altresì la rispondenza ai parametri urbanistici del piano regolare per quella zona, oltre a dover pagare il doppio degli oneri dovuti.
La sentenza della Corte di Cassazione 544 di gennaio 2023
La sentenza la 544 dell’11 gennaio 2023 della Corte di Cassazione ha analizzato un caso specifico acquisendo molta rilevanza per quel che riguarda il permesso a costruire in sanatoria.
Il tema centrale della sentenza in questione è quello che riguarda il permesso di costruire in sanatoria. Si tratta di una modalità che esiste dal 2001 e che permette di regolarizzare alcune tipologie di abusi edilizi.
Questa sanatoria non è applicabile per edifici costruiti in aree soggette a vincoli o protette o che non siano in regola con le normative urbanistiche in vigore.
La Cassazione conferma, anche in questa sentenza, un elemento fondamentale per la santaria, ovvero la doppia conformità: l’immobile deve essere in regola con le normative urbanistiche vigenti al momento della realizzaione e con quelle in vigore al momento della richiesta di sanatoria.
Se non si rispetta il requisito della doppia conformità l’unico modo di mettersi in regola è la demolizione.
Nella sentenza in questione la Corte di Cassazione ha analizzato il caso di un abuso edilizio per il quale era stata presentata richiesta di conformità non accolta per il mancato rispetto della doppia conformità.
Ma al di là del rispetto del requisito della doppia conformità questa sentenza è importante in quanto stabilisce anche che una concessione rilasciata dopo un accertamento di conformità non estingue tutti i reati, come ad esempio quelli paesaggistici e quelli disciplinati dalla normativa antisismica.
Per poter costruire in sanatoria, invece, è necessaria l’estinzione di tutti i reati contravvenzionati. Nel caso di specie, infatti, un’autorizzazione paesaggistica ottenuta dopo la costruzione non estingue il reato. Perchè l’autorizzazione paesaggistica è un atto autonomo che esula dal permesso a costruire ma ne costituisce il presupposto. E proprio per questo motivo, una autorizzazione concessa dopo ed integrata in un secondo momento non consente la sanatoria urbanistica. Perchè l’autorizzazione paesaggistica deve essere precedente al permesso a costruire.
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