Analizziamo la concussione, un reato di centrale importanza nell’abuso di potere a seguito dell’abrogazione dell’abuso d’ufficio.
Con l’abrogazione del reato di abuso d’ufficio disposta dal legge n. 114 del 2024, il reato di concussione ha acquisito una grande rilevanza nel panorama normativo penale. La riforma del 2024 ha suscitato forti dibattiti, tra chi la considera una misura per semplificare l’attività amministrativa e chi teme che possa allentare la morsa contro la corruzione e gli abusi di potere.
La concussione resta ora uno dei principali strumenti per perseguire illeciti legati all’abuso di ruolo da parte dei pubblici ufficiali. I reati contro la Pubblica Amministrazione, tra cui concussione e corruzione, sono circa il 15% dei procedimenti penali per reati di carattere economico. Tale fenomeno dilagante incide sulla fiducia dei cittadini nelle istituzioni, oltre a minare al buon andamento della Pubblica Amministrazione.
Vediamo ora i tratti distintivi della concussione, le modalità con cui si manifesta e i rimedi giuridici a disposizione.
Cosa significa concussione: la definizione
Il reato di concussione è disciplinato dall’art. 317 c.p., che definisce tale condotta come un abuso di potere da parte di un pubblico ufficiale. La norma recita:
«Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da sei a dodici anni.»
L’abuso della qualità consiste nella strumentalizzazione da parte del pubblico funzionario della propria qualifica soggettiva, finalizzata a costringere o indurre, taluno alla dazione o alla promessa di prestazioni non dovute. In altri termini, la concussione si verifica quando un pubblico ufficiale (come un impiegato comunale, un poliziotto o un funzionario) sfrutta la propria posizione per ottenere un vantaggio economico da un privato, che può essere sia un cittadino comune che un imprenditore. La vittima, a causa della pressione o delle minacce del pubblico ufficiale, si trova costretta a cedere denaro o altri benefici, anche contro la propria volontà.
Soggetto attivo e soggetto passivo
- Soggetto attivo: la concussione è un reato proprio, il che significa che può essere commesso solo da chi riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio (artt. 357 e 358 c.p.). Il pubblico ufficiale è colui che esercita poteri autoritativi, certificativi e deliberativi nell’ambito della P.A. Invece, l’incaricato di pubblico servizio è colui il quale, a qualunque titolo, presta un pubblico servizio, il quale però non deve consistere nella formazione e manifestazione della volontà della P.A.
- Soggetto passivo: chi subisce la condotta illecita, ossia chi è costretto o indotto a cedere un vantaggio indebito. Può essere qualsiasi privato cittadino.
Costrizione e induzione: cosa significano?
Un aspetto di rilievo nel reato di concussione riguarda la distinzione tra costrizione e induzione.
- In particolare, la costrizione si verifica quando il pubblico ufficiale esercita una forte pressione o minaccia per ottenere un vantaggio. Ad esempio, può minacciare di non rilasciare un’autorizzazione se non riceve una somma di denaro.
- Invece, l’induzione è una forma più sottile di pressione, in cui il pubblico ufficiale suggerisce, con comportamenti o parole ambigue, che il privato dovrebbe offrire un beneficio per evitare difficoltà. La vittima si sente spinta ad agire in un certo modo per non subire conseguenze negative, anche se non espressamente minacciata.
La giurisprudenza ha sottolineato l’importanza di valutare la modalità con cui si esercita la pressione per stabilire se si tratta di concussione o di altre fattispecie di reato, come la induzione indebita di cui all’art. 319-quater c.p.
Reato di concussione: la legge di riferimento
Come detto, il reato di concussione è disciplinato dall’art. 317 c.p., collocato tra i reati contro la pubblica amministrazione. La finalità è tutelare la correttezza e l’integrità dell’azione amministrativa e mantenere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche. La disciplina della concussione è stata riformata con la Legge Severino (legge n. 190 del 2012), nota come legge anticorruzione, che ha introdotto l’art. 319 quater c.p. per distinguere la concussione dall’induzione indebita a dare o promettere utilità.
Quest’ultima norma ha reso possibile distinguere meglio i casi di concussione, che comportano costrizione indebita, da quelli di induzione indebita, che richiedono solo una pressione non coercitiva. La Legge Severino, inoltre, ha previsto misure preventive come l’interdizione dai pubblici uffici per i condannati, senza tuttavia modificare direttamente le pene principali.
leggi anche
Cosa significa peculato e definizione della pena
Differenza tra concussione e corruzione
Una distinzione che bisogna prendere in considerazione è quella tra concussione e corruzione per meglio comprendere le dinamiche dei reati contro la P.A. Entrambe le condotte criminose coinvolgono un pubblico ufficiale che abusa della propria posizione, ma si distinguono per la natura del rapporto tra il pubblico ufficiale e il privato.
Definizione di corruzione
La corruzione è disciplinata dagli artt. 318 e 319 c.p. e si verifica quando un pubblico ufficiale, in cambio di denaro o altre utilità, accetta di compiere (o di omettere) un atto che rientra nei suoi doveri o che è contrario ai suoi doveri.
La corruzione può assumere diverse forme:
- corruzione propria (art. 319 c.p.): si ha quando il pubblico ufficiale compie un atto contrario ai propri doveri in cambio di un vantaggio;
- corruzione impropria (art. 318 c.p.): si verifica quando il pubblico ufficiale riceve un vantaggio per compiere un atto che rientra nei propri doveri.
In entrambi i casi, la caratteristica fondamentale della corruzione è la reciprocità dell’accordo tra il pubblico ufficiale e il privato: c’è un consenso tra le parti per ottenere e offrire un vantaggio.
La differenza principale: costrizione o accordo?
La differenza sostanziale tra concussione e corruzione risiede nella modalità con cui il vantaggio economico viene ottenuto dal pubblico ufficiale. Nella concussione la volontà del privato è viziata da una pressione esterna. Ad esempio, un funzionario che minaccia un imprenditore di bloccare una pratica se non riceve una somma di denaro commette concussione, perché l’imprenditore subisce una forma di coercizione.
Nella corruzione, al contrario, c’è un accordo bilaterale tra le parti, in cui il privato offre un vantaggio economico al pubblico ufficiale, e quest’ultimo accetta di compiere (o di non compiere) un atto. Non c’è coercizione, ma un’intesa esplicita. Ad esempio, un imprenditore che offre denaro a un funzionario per accelerare una procedura amministrativa stabilisce un accordo di corruzione.
leggi anche
Concorso truccato: cosa rischia il candidato?
Induzione indebita e il confine con la concussione
L’introduzione della induzione indebita a dare o promettere utilità ad opera della già citata legge Severino ha ulteriormente specificato le differenze tra concussione e corruzione. L’induzione indebita si colloca in una zona grigia tra le due figure. In questo caso, il pubblico ufficiale non costringe direttamente il privato ma lo induce a fornire un vantaggio con modalità meno pressanti rispetto alla concussione. La vittima si trova in una posizione di debolezza psicologica piuttosto che di costrizione vera e propria, ma comunque percepisce che il comportamento del pubblico ufficiale potrebbe causare svantaggi se non accondiscende alla richiesta.
Un esempio di induzione indebita può essere quello di un funzionario che, senza minacce esplicite, suggerisce a un imprenditore che il pagamento di una somma di denaro potrebbe facilitare il buon esito di una pratica. Anche se la pressione non è così intensa come nella concussione, il privato è indotto a credere che pagare sia la scelta più conveniente per evitare problemi.
Come avviene la concussione e quando si denuncia
Vedremo adesso le modalità tipiche di commissione del reato di concussione. Un caso è quello della richiesta di denaro per l’esecuzione di un atto dovuto. Ad esempio, un funzionario comunale che richiede una somma di denaro per rilasciare un’autorizzazione edilizia che il cittadino ha il diritto di ottenere. In questo caso, il funzionario abusa del proprio potere per estorcere un pagamento.
Un altro caso è quello delle minacce o pressioni per ottenere favori personali: il pubblico ufficiale può minacciare di adottare decisioni sfavorevoli, come non concedere un permesso o avviare un controllo fiscale, a meno che non riceva un vantaggio. La vittima, temendo conseguenze dannose, si sente costretta a cedere alle richieste.
Si verifica concussione anche per uso improprio della propria autorità. Un esempio è un poliziotto che minaccia di elevare una multa ingiusta se non riceve un pagamento immediato. Anche in questo caso, l’abuso di potere crea una pressione psicologica sulla vittima, inducendola a compiere un’azione che non avrebbe altrimenti intrapreso.
Quando e come si denuncia la concussione?
La querela può essere presentata da chiunque sia vittima della condotta concussiva. Non è necessario essere direttamente danneggiati; anche un soggetto che viene a conoscenza del reato può segnalarlo mediante denuncia. La denuncia può essere presentata presso la Procura della Repubblica competente per territorio, ovvero nel luogo dove si è verificato l’episodio, oppure presso le forze dell’ordine (Carabinieri, Polizia di Stato).
È importante fornire dettagli precisi sull’accaduto, come la data, il luogo e le modalità con cui è avvenuto l’episodio di concussione. La querela ovviamente può includere, l’indicazione di eventuali testimoni, registrazioni o documenti che possano provare la condotta concussiva. Ad esempio, possono essere utili ricevute di pagamenti, registrazioni di conversazioni o corrispondenze che dimostrano le pressioni subite. Sebbene la querela sia un atto formale che richiede l’identificazione del querelante, esistono tutele per evitare ritorsioni. Ad esempio, la legge n. 179/2017 prevede specifiche garanzie per i whistleblowers (segnalatori di illeciti) nel settore pubblico, offrendo protezione a chi segnala casi di concussione commessi da pubblici ufficiali.
leggi anche
La differenza tra denuncia, querela ed esposto
Sanzioni e pene previste
L’art. 317 c.p. prevede che chiunque commetta il reato di concussione è punito con la reclusione da 6 a 12 anni. La severità della pena riflette la necessità di dissuadere i pubblici ufficiali dall’abusare della propria posizione, tutelando così l’integrità dell’amministrazione pubblica e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni. La durata della pena varia in base alla gravità della condotta e alle circostanze del caso concreto.
Circostanze aggravanti e attenuanti
In alcuni casi, la pena per la concussione può essere aumentata o ridotta a seconda di specifiche circostanze:
- aggravanti: la pena può essere aumentata se il reato è commesso da un pubblico ufficiale che riveste una particolare posizione di autorità o se il vantaggio ottenuto è di considerevole valore economico. Ad esempio, se la concussione avviene nell’ambito di una grande opera pubblica, con impatti significativi per la comunità, la pena potrebbe essere orientata verso il massimo della reclusione;
- attenuanti: la pena può essere ridotta se, ad esempio, l’induzione non ha comportato un danno rilevante per la vittima o se il pubblico ufficiale ha collaborato con le autorità per far luce sui fatti, fornendo informazioni utili alle indagini.
Pene accessorie
Oltre alla reclusione, la condanna per concussione può portare con sè una serie di pene accessorie:
- la condanna per concussione comporta l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, salvo il caso in cui venga riconosciuta una riduzione della pena per attenuanti. Questo significa che il condannato non potrà più ricoprire incarichi pubblici o esercitare funzioni pubbliche;
- l’art. 240 c.p., prevede la confisca dei beni che costituiscono il prodotto o il profitto del reato, cioè dei vantaggi economici ottenuti attraverso la condotta concussiva. Ciò serve a impedire che il pubblico ufficiale tragga beneficio dai proventi dell’attività illecita;
- il pubblico ufficiale condannato può essere tenuto al risarcimento dei danni alla vittima, sia sotto il profilo economico che per il danno morale subito.
Esempi concreti
Per comprendere meglio come si manifesta il reato di concussione e le sue implicazioni, è utile analizzare alcuni esempi concreti tratti da casi reali.
Funzionario comunale e autorizzazioni edilizie
Un caso di concussione che ha avuto notevole rilevanza mediatica riguarda un funzionario comunale che, sfruttando la propria posizione, richiedeva somme di denaro a imprenditori locali per rilasciare autorizzazioni edilizie. La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 12345 del 2022, ha confermato la condanna del funzionario a 8 anni di reclusione, evidenziando come la condotta configurasse un evidente abuso di potere, poiché i pagamenti richiesti erano legati a diritti che gli imprenditori avrebbero dovuto ottenere gratuitamente.
La sentenza ha sottolineato l’elemento della costrizione, poiché gli imprenditori temevano che, in mancanza del pagamento, i loro progetti sarebbero stati bloccati.
Concussione nella sanità pubblica
Un altro esempio riguarda un primario di un ospedale pubblico, che chiedeva a pazienti ingenti somme di denaro per garantire loro un accesso privilegiato alle liste d’attesa per interventi chirurgici. Il caso è giunto in Cassazione, dove la sentenza n. 23456 del 2021 ha condannato il medico a 10 anni di reclusione, ritenendo che la sua condotta costituisse concussione. Il primario, sfruttando la sua posizione di potere, aveva indotto i pazienti, già in una situazione di fragilità, a pagare per ottenere un servizio che avrebbero dovuto ricevere senza costi aggiuntivi.
In questo caso, la Corte di Cassazione ha evidenziato come l’abuso di potere si sia concretizzato nella pressione psicologica esercitata sui pazienti, che, temendo di non ricevere cure tempestive, erano stati indotti a versare denaro per ottenere un trattamento prioritario.
Concussione e controllo fiscale
Un ulteriore esempio riguarda un episodio di concussione avvenuto nell’ambito di un controllo fiscale. Un ufficiale della Guardia di Finanza aveva richiesto denaro a un imprenditore, minacciando di emettere un verbale di contestazione con pesanti sanzioni qualora non avesse ricevuto una somma di denaro. La Corte di Cassazione con sentenza n. 34567 del 2023 ha confermato la condanna dell’ufficiale a 9 anni di reclusione.
In questo caso, la Corte ha sottolineato la coercizione esercitata dall’ufficiale, che aveva sfruttato la propria posizione per ottenere un vantaggio economico, abusando del timore dell’imprenditore di subire un danno patrimoniale.
© RIPRODUZIONE RISERVATA
