Cos’è il Golden power e come funziona? Quando è stato usato in Italia

Si torna spesso a parlare di Golden power in Italia: come funziona questo meccanismo giuridico che il Governo può azionare per difendere industrie e settori produttivi strategici per il Paese?

In sintesi, lo strumento legislativo creato dall’esecutivo si traduce in “poteri speciali” previsti, e quindi attivabili, nel caso in cui aziende nazionali operanti in settori considerati cruciali per la sicurezza dello Stato rischino di passare sotto il controllo straniero o di cambiare l’assetto organizzativo e operativo aziendale in modo svantaggioso per il Paese.

In un contesto piuttosto incerto e fragile per l’economia e l’industria italiana, europea e mondiale come quello del 2024, il Golden power è stato invocato 661 volte - nella fase di esame - da gennaio a ottobre. L’esercizio di poteri speciali si è esplicitato in 27 casi, come affermato dal sottosegretario alla presidenza del Consiglio in un convegno Mediobanca di novembre.

Recentemente, l’esercizio del Golden power da parte del Governo è stato ipotizzato per la crisi del gruppo Beko, con il rischio chiusura di almeno 3 stabilimenti in Italia e nella vicenda Unicredit-Banco Bpm.

Di seguito, una guida per capire in modo semplice cosa sono questi poteri speciali, come si applica il Golden power, quali settori strategici coinvolge e i casi più rilevanti nei quali è stato utilizzato in Italia.

Cos’è Golden power, il significato

Volendoci limitare a una mera traduzione del termine, il significato di Golden power è letteralmente quello di “potere d’oro”.

La definizione del vocabolario Treccani recita:

Poteri speciali che, in Italia, il governo può esercitare nei settori strategici al fine di tutelare l’interesse nazionale.

Per dirla in poche parole, a chi si chiede cos’è il Golden Power potremmo rispondere che si tratta di una sorta di scudo pensato dall’esecutivo per tutelare le attività di alcuni comparti definiti strategici, che possono essere raggruppati in quattro grandi aree: difesa e sicurezza nazionale, telecomunicazioni, settori civili riguardanti energia, salute, trasporti e ambito finanziario.

Operazioni di acquisizione, fusioni, scissioni, vendite di rami aziendali di particolare rilevanza nazionale sono quindi sottoposte a una valutazione attenta e mirata da parte del Governo, che può intervenire per vietare o fermare mosse ritenute pericolose per la sicurezza nazionale.

Il quadro normativo del Golden power

Il cosiddetto scudo normativo del Golden power ha trovato la sua basilare disciplina nel decreto legge 15 marzo 2012 n. 21, con il quale è stata rivista e ridefinita la sezione dedicata ai poteri speciali del governo, esercitabili per salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori strategici.

Questa legge ha di fatto sostituito il precedente istituto noto come golden share, il quale era stato creato dall’esecutivo italiano come protezione di comparti cruciali per l’economia del Paese in seguito al boom delle privatizzazioni degli anni ’90. In sostanza, lo Stato poteva conservare una quota azionaria quando imprese pubbliche erano privatizzate, esercitando così poteri come il veto su alcune delibere della società e l’intervento per la nomina degli amministratori.

Tuttavia, il golden share è stato bloccato dalla Corte di Giustizia che in diverse occasioni ne ha rilevato la violazione delle norme del Trattato in materia di libertà di stabilimento e libera circolazione dei capitali, pur riconoscendone l’utilità.

Il passaggio ufficiale al Golden power, che ha quindi preso il posto e superato il golden share, è avvenuto con il decreto-legge n. 21 del 2012. Questa legge, dal titolo significativo: “Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni” ha quindi fissato le basi dell’attuale funzionamento del Golden power.

Successivamente, sono stati ampliati e maggiormente dettagliati gli ambiti di applicazione dei poteri speciali, con questi passaggi normativi tra i più significativi:

• Decreto-legge 21 settembre 2019, n. 105: tra i settori strategici sono inserite le reti di telecomunicazione elettronica a banda larga e tecnologia 5G;
• Decreto Liquidità (legge n. 40/20): controllo esteso a operazioni societarie o scalate valutate come ostili, in settori aggiuntivi come finanziario, creditizio, assicurativo, energia, acqua, trasporti, salute, sicurezza alimentare, intelligenza artificiale, robotica, semiconduttori, cybersecurity;
• Decreto Energia (Decreto Legge 21 marzo 2022 n. 21): i settori consideratuìi strategici in faase emergenziale pandemica e fino al 31 dicembre 2022 (sanitario, farmaceutico, agroalimentare e finanziario) sono considerati strategici anche in futuro. Si introduce inoltre l’obbligo di notifica di acquisizioni di minoranza da parte dei soggetti extra-UE in tutti i settori strategici e, per alcuni settori, questo obbligo vale anche se i soggetti acquirenti sono italiani

L’evoluzione del Golden power, quindi, si è tradotta in un progressivo rafforzamento dei poteri speciali del Governo, a fronte probabilmente di crisi e incertezze economiche e industriali man mano più evidenti.

Come funziona e quando si applica

Per comprendere al meglio cos’è il Golden Power vale la pena di esaminare come funziona questo meccanismo.

Come specificato dalla presidenza del Consiglio in riferimento al decreto-legge n. 21 del 2012:

....l’esercizio dei poteri speciali con riguardo a tutte le società che svolgono attività di rilevanza strategica e non più soltanto nei confronti delle società privatizzate. Opera, inoltre, a prescindere dalla titolarità in capo allo Stato di partecipazioni nelle imprese strategiche. Stabilisce, da ultimo, i limiti e le condizioni per l’esercizio dei poteri speciali e, tramite il rinvio ad appositi decreti regolamentari, gli ambiti nei quali essi operano, nonché le relative procedure.

In sostanza, il Governo, attraverso il ministero delle Imprese e del Made in Italy o altri organi delegati, esercita funzioni di monitoraggio e protezione degli interessi nazionali e della sicurezza dello Stato attraverso quanto la legge gli consente di fare nei confronti di aziende specifiche.

Il Golden power, nel dettaglio, autorizza l’esecutivo a:

• opporsi all’acquisto di partecipazioni;
• mettere il veto all’adozione di delibere societarie;
• imporre di specifiche prescrizioni e condizioni

Deve verificarsi, però, una “minaccia di grave pregiudizio” per gli interessi pubblici affinché i poteri speciali possano essere esercitati. Inoltre, sono richiesti i principi di proporzionalità e ragionevolezza nell’azione del Governo. Questo significa che il Golden power prevede limiti per essere attivato e deve sempre rispettare la trasparenza, la discrezionalità, l’oggettività.

Volendo specificre meglio come si applicano questi poteri speciali, l’esecutivo può:

• bloccare o annullare fusioni o acquisizioni da parte di stranieri e non se queste operazioni sono valutate una minaccia per la sicurezza della nazione;
• autorizzare o respingere alcune decisioni societarie come la nomina di nuovi amministratori o la vendita di determinati asset;
• nominaare un commissario specialeper controllare una specifica azienda strategica;
• revocare licenze, autorizzazioni o concessioni;
• intervenire in casi estremi di emergenza o crisi di società rientranti nelle categorie specifiche del Golden power

I settori strategici sottoposti al golden power

Ora che abbiamo compreso cos’è il Golden Power vale la pena di capire quali sono i suoi ambiti di applicazione. Per dirla in altre parole: su quali aziende il governo ha la facoltà di esercitare i poteri speciali? In linea di massima, i settori interessati sono i seguenti:

• Difesa;
• Sicurezza nazionale;
• Energia;
• Trasporti;
• Comunicazioni;
• Sanità e biotecnologie;
• Agroalimentare;
• Acqua;
• Finanza, compresi settori creditizio e assicurativo

Più in generale però, l’esecutivo può esercitare le suddette prerogative su tutte quelle società (sia pubbliche che private) che, si legge anche sul sito della Camera dei Deputati, svolgono attività considerate di rilevanza strategica.

I casi di Golden power più famosi in Italia

Tra i casi che più si ricordano in Italia sull’applicazione dei poteri speciali previsti dal Golden power, c’è sicuramente quello del Governo Draghi Lpe-Shenzen Invenland Holdings.

Il presidente del Consiglio, attivando le norme citate, ha bloccato l’acquisizione del 70% dell’azienda italiana Lpe di Baranzate da parte della cinese Shenzen Invenland Holdings. Nello specifico, il gruppo asiatico operava nell’ambito dei semiconduttori, settore strategico per esempio per l’automotive.

Il provvedimento applicava il Golden Power in questo caso sottolineava che la vendita ai cinesi sarebbe stata: “un rischio eccezionale per gli interessi pubblici relativi alla continuità degli approvvigionamenti di dispositivi elettronici a semiconduttore per una pluralità di ambiti (tra cui infrastrutture energetiche, intelligenza artificiale, 5G, IoT, per menzionare quelli individuati come strategici dalla normativa nazionale ed europea).”

Altro caso piuttosto eclatante si è verificato nel 2023, quando il Governo Meloni ha esercitato i poteri speciali sull’operazione oggetto di notifica da parte di China National Tire and Rubber Corporation, Ltd., riguardante il patto parasociale sulla governance della società Pirelli & C. S.p.A. Questa la motivazione:

“La decisione del Governo, nel rispetto del principio di proporzionalità, prevede apposite prescrizioni per la tutela dell’asset strategico costituito da sensori CYBER impiantabili negli pneumatici. Tali sensori sono in grado di raccogliere dati del veicolo riguardanti, tra l’altro, gli assetti viari, la geolocalizzazione e lo stato delle infrastrutture. Le informazioni così raccolte possono essere trasmesse a sistemi di elaborazione cloud e super calcolatori per la creazione, tramite intelligenza artificiale, di complessi modelli digitali utilizzabili in sistemi all’avanguardia come Smart city e digital twin.”

Lo scopo dell’esecutivo era quello di garantire: l’autonomia di Pirelli & C. S.p.A e del suo management; la sicurezza delle procedure; la protezione delle informazioni di rilevanza strategica; il know-how posseduto dalla società.

Interessante è stato anche il caso del Golden power applicato per l’affare Safran-Microtenica. La vicenda è stata espressione della complessità nell’applicazione di questo strumento. Inizialmente, infatti, il Governo Meloni ha invocato i poteri speciali per fermare con veto la decisione della francese Safran di acquisire Microtecnica, la filiale italiana di Collins Aerospace. La società torinese è stata inquadrata come strategica nel settore difesa e l’operazione un rischio per la produzione dell’aereo da combattimento Eurofighter per le forze armate italiane.

Tuttavia, dopo il ricorso al Tar di Safran e pressioni da parte della stess azienda italiana, il Governo Meloni ha deciso di ritirare il veto nel giugno 2024.

Vantaggi e limiti del Golden power

Il Golden power è la risposta al bisogno dello Stato di avere strumenti riconosciuti giuridicamente per evitare di mettere in pericolo quei settori fondamentali a garantire la gestione sicura della “cosa pubblica”.

Il vantaggio di poteri speciali così istuiti, infatti, ricade senza dubbio nella possibilità del Governo di intervenire in tempo per proteggere industrie nazionali da nefasti smantellamenti o trasformazioni che possono nuocere agli interessi nazionali. Il contesto di elevata tensione geopolitica e di crisi eocnomiche recenti ha senza dubbio avvalorato questa tesi della protezione nazionale.

Dalla pandemia alle guerre fino alla divisione del mondo in blocchi contrapposti e fortemente competitivi in ambiti chiave come difesa, materie prime, tecnologia gli ultimi anni hanno scosso il sistema economico, industriale e produttivo degli Stati. I Governi occidentali, per esempio, si sono profondamente ripiegati sul nazionalismo e protezionismi industriale e il Golden power, non a caso, è spesso intervenuto contro operazioni di soggetti cinesi (oggi la Cina è un protagonista nemico dello sviluppo industriale).

Tuttavia, esperti ed analisti ricordano che l’uso di tali poteri speciali è limitato. Se, da una parte, lo strumento vuole bloccare interventi predatori stranieri su settori strategici, dall’altro non può fermare la libera circolazione dei capitali per investimenti.

Allo stesso modo, il Golden power ha una finalità specifica: salvaguardare interessi di sicurezza nazionale. La sua chiamata in causa in casi di crisi industriali che prevedono licenziamenti, come la vicenda Beko Europe, per esempio, può essere fuorviante. In queste situazioni possono essere più utili piani di rilancio produttivo, piuttosto che poteri speciali.