Lavori edilizi: chi fa i controlli e quando scatta il penale?

Chi controlla e vigila sull’attività edilizia? I dati sull’abusivismo edilizio in Italia raccontano un fenomeno radicato e reiterato.

Di regola tutti gli interventi di carattere urbanistico-edilizio sono assoggettabili a controllo: la vigilanza e l’intervento di controllo mirano proprio ad accertare che i lavori realizzati corrispondano esattamente allo stato di diritto imposto dalle norme e dagli strumenti urbanistici.

Analizziamo oggi quali norme intervengono nel settore delle costruzioni, chi sono i soggetti preposti alla vigilanza sull’attività edilizia e quando essa si configura come attività illecita.

Chi fa i controlli?

Vediamo insieme chi sono i soggetti preposti alla vigilanza.

La vigilanza sull’attività edilizia è esercitata dal dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale (art. 27, comma 1, Testo Unico dell’edilizia), che, tramite la Polizia Municipale o Locale e gli uffici tecnici, controlla le costruzioni che si eseguono nel territorio Comunale, per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

L’art. 27 del D.P.R. 380/2001 indica quindi come soggetto che esercita la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale.

Al comma 2 del medesimo articolo 27, si prevede che:

Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

Il terzo comma, dell’articolo 27, del D.P.R. 380/2001 prevede invece l’irrogazione della misura cautelare dell’immediata sospensione dei lavori, sino all’adozione del successivo provvedimento di demolizione.

Si stabilisce poi al comma 4 del medesimo articolo, il potere e dovere di controllo degli illeciti penali da parte di tutti gli organi di polizia giudiziaria.

Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, in caso di accertata o presunta violazione urbanistico-edilizia, danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti.

Riassumendo, possiamo affermare che: l’accertamento di reati edilizi spetta a tutti gli agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, sia a competenza generale, sia a c.d. competenza limitata, quali gli operatori della Polizia Municipale/Locale (che agiscono, in tal caso, ai sensi sia del comma 3 sia del comma 4, art. 27, Testo Unico dell’edilizia). Tutti questi soggetti sono gerarchicamente e funzionalmente subordinati soltanto al Pubblico Ministero.

Poiché la violazione della disciplina urbanistico ‑ edilizia può dare luogo, di volta in volta, ad illeciti penali oppure amministrativi, l’Autorità Amministrativa e l’Autorità Giudiziaria agiscono su piani diversi e paralleli.

Quando sia riscontrato un illecito con conseguenze soltanto amministrative, la comunicazione degli addetti alla vigilanza è obbligatoria soltanto all’indirizzo del dirigente; quando invece sia accertato un abuso edilizio di natura penale, essi dovranno informarne, oltre a detto dirigente, che dovrà adottare i provvedimenti amministrativi (cautelari e sanzionatori) di propria competenza, anche, immediatamente, il Procuratore della Repubblica.

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La responsabilità in tema di attività edilizia abusiva

L’articolo 29 dello stesso D.P.R. 380/2001, individua i soggetti cui può essere ascritta la responsabilità in tema di attività edilizia abusiva. Essi sono nello specifico: il titolare del permesso di costruire, il committente, il costruttore, nonché il direttore dei lavori limitatamente al permesso di costruire e alle modalità esecutive dettate dallo stesso.

Ai sensi del Testo Unico dell’edilizia, come già trattato in un nostro articolo, il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono solidalmente responsabili della conformità delle opere rispetto alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano ed anche, unitamente al direttore dei lavori, alle modalità esecutive stabilite all’interno del permesso di costruire.

Essi sono tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e alle spese per l’esecuzione in danno, nel caso vi sia necessità di procedere alla demolizione delle opere abusivamente poste in essere, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso.

Illecito edilizio, le sanzioni amministrative e penali

Qualora l’attività edilizia venga compiuta senza titolo abilitativo, ovvero in difformità dal progetto previamente approvato dal Comune, si configura come attività illecita perché ci si sottrae alla regola dal preventivo controllo da parte della Pubblica amministrazione.

Come anticipato il reato di abuso edilizio prevede due tipi di sanzioni:

• sanzioni amministrative (applicate dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale)
• sanzioni penali (applicate dall’autorità giudiziaria secondo un procedimento giudiziario).

Le sanzioni amministrative possono essere pecuniarie e non (pagamento di una somma di denaro; demolizione/acquisizione gratuita al patrimonio dell’amministrazione competente; ripristino).

Il Titolo IV del D.P.R. 380/2001, rubricato “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, responsabilità e sanzioni”, individua diverse fattispecie di illeciti edilizi e gradua le sanzioni che sono di maggiore gravità (demolizione e acquisizione gratuita) nel caso in cui l’illecito consista nella realizzazione di un intervento di rilevante entità sotto il profilo urbanistico e per il quale sia richiesto il permesso di costruire (da art. 30 ad art .35). Le sanzioni saranno invece pecuniarie nel caso di interventi meno incisivi per i quali è richiesta la segnalazione certificata di inizio attività (art. 36).

Il medesimo Codice contiene inoltre, agli artt. 44 e 45, importanti norme di natura penale.
All’art. 44 del D.P.R 380/2001 (Testo Unico Edilizia) rubricato «Sanzioni penali» viene stabilito che, salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:

• l’ammenda fino a €.10.329 per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal Titolo IV del del D.P.R 380/2001, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
• l’arresto fino a due anni e l’ammenda da €. 5.164 a 51.645 nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione;
• l’arresto fino a due anni e l’ammenda da €. 15.493 a 51.645 nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

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Le novità in vigore: dal 2016 cosa è cambiato

Negli ultimi anni sono state notevolmente incrementate le modifiche al sistema edilizio e sono state emanate rilevanti norme.

Vediamone alcune nel dettaglio.

Il D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 222 recante «Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», ha avuto un importante impatto sulla classificazione degli interventi edilizi. Esso ha difatti individuato le diverse tipologie assoggettate a permesso di costruire e alla segnalazione certificata di inizio attività, nondimeno alla comunicazione di inizio lavori asseverata ed infine, in via residuale, all’attività edilizia libera.

Il D.P.R. 13 febbraio 2017 n. 31 che ha sancito le nuove disposizioni per l’individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.

Il D.M. infrastrutture e dei trasporti 2 marzo 2018 recante «Approvazione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222».
Evidenziamo, per questo decreto ministeriale 2 marzo 2018, l’allegato, denominato “glossario edilizia libera” dove vengono individuate le principali opere che possono essere eseguite senza alcun titolo abilitativo, nel rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e di tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.
In particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.Lgs. n. 42/2004.

Infine ma non ultimo per importanza, il Decreto legge n. 76, 16 luglio 2020, detto anche «Decreto semplificazioni», con il quale si è nuovamente intervenuti in materia, apportando incisive modifiche al Testo Unico dell’Edilizia.

Questo decreto ha cercato di semplificare e accelerare le procedure dell’edilizia, ridurre gli oneri a carico di cittadini e delle imprese, assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo.

Segnaliamo inoltre che, con il via libera alla legge di conversione del Decreto Legge n. 17/2022 (Decreto Bollette), arriva una modifica all’art. 3, comma 1, lettera d) del D.P.R. n. 380/2001, Testo Unico Edilizia.

Secondo queste nuove disposizioni saranno subordinati a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici ricadenti in aree tutelate ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. 142/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).